쓰레기통 모형 이론 - sseulegitong mohyeong ilon

정책결정이론 : 쓰레기통모형, 반대에 의한 결정, 흐름-창 모형

학이 ・ 2019. 4. 28. 13:10

정책결정 상황을 조직화된 무정부상태(organized anarchy)로 가정하는 이론으로서 쓰레기통모형, 반대에 의한 결정, 흐름-창 모형 등을 들 수 있습니다.

여기서는 이들 이론에 관해서 각각 알아보도록 하겠습니다. 이 이론들은 비교적 이해하기 어렵다고들 합니다. 실제로 잘못 이해하는 사례들도 많고요. 대부분의 교재가 지면 관계등 여러 이유로 이론의 핵심내용만 간략하게 소개하는데 그 가장 큰 이유가 있다고 봅니다.

내용 파악에 지루한 느낌이 들 수도 있으나 잘 읽어보시고 나름대로 요약·정리하시기 바랍니다. 제 경험으로 미루어 볼 때 내용 이해가 잘 될 수록 기억도 보다 정확하고 오래 지속 됩니다.

기회가 닿는대로 추후에 설명이 부족한 부분은 보완하고 연구사례를 소개함으로써 여러분들의 이해를 돕도록 하겠습니다.

미흡한 부분이 많을 것으로 짐작됩니다. 다른 문헌들을 참고하여 부족한 것은 보충하시기 바랍니다.

Ⅰ. 쓰레기통모형(garbage-can model)

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⑴이론의 개요

지금까지 소개된 정책결정모형들은 정책결정이 질서정연하게 이루어지는 것으로 가정하고 있다. 예를 들면 합리모형은 정책결정이 목표의 확인, 대안의 탐색, 대안의 결과 예측 및 평가, 최선의 대안 선택이라는 매우 표준적인 절차를 거쳐 이루어져야 하는 것으로 본다.

쓰레기통모형은 이와 같은 합리모형이 주장하는 것과 같은 단계를 착실히 밟아 정책결정이 이루어지는 것은 아니라는 것이다.

쓰레기통모형은 코헨(Cohen), 마치(March), 올센(Olsen) 등에 의하여 주창된 이론으로서 이들은 정책결정 상황을 조직화된 무정부상태(organized anarchy), 조직화된 혼돈상태로 인식한다. 여기서 ‘쓰레기통’이란 정책결정 상황 또는 기회를 말한다.

이러한 조직화된 무정부상태는 어떠한 조직에서건 부분적으로 또는 일시적으로 나타나는 현상이며 특히, 공공조직이나 교육조직 및 비합법적인 조직에서 두드러지게 나타난다.

<그림 1> 쓰레기통의 개념

코헨(Cohen) 등은 조직화된 무정부상태가 가장 잘 적용되는 조직으로서 대학을 지목하고 대학조직을 대상으로 행태론적 접근법에 의하여 컴퓨터 시뮬레이션을 실시하였다.

이 모형은 집합모형(集合模型)으로 부르기도 한다.

<그림 2> 쓰레기통모형의 정책결정

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⑵이론의 가정

조직화된 무정부(혼돈) 상태는 선호의 불확정성, 기술의 불명확성 및 참여자의 유동성(일시성) 등과 같은 가정을 바탕으로 한다.

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①선호(選好 ; preferences)의 불확정성

쓰레기통 모형을 제창하는 학자들에 의하면 의회나 행정기관, 법원, 대학, 기업체 등의 조직들은 일관(一貫)되고 확실한 우선순위를 갖는 것처럼 보이지만 사실은 그렇지 않다고 한다.

정책결정체제의 구성원들은 정책이나 목표에 대한 자신의 선호를 정확하게 규정하지 못하며 설사 예외적으로 선호가 정확하게 규정된다 하더라도 서로 모순을 일으키기 쉽다. 다시 말해서 정책결정체제는 일관된 구조라기보다는 여러 아이디어의 조잡한 수집체(蒐集體)에 지나지 않는다. 정책결정체제는 선호에 입각해서 움직이는 것이 아니라 움직이면서 선호를 발견해 나간다.

아래 <그림 3>은 선호의 일관성과 불확실성을 나타낸 것이다. 합리모형에서는 일관되고 확실한 우선순위, 즉 명확한 목표가 존재한다는 것을 가정한다. 이에 대해 쓰레기통모형에서는 우선순위가 불명확하다고 가정한다.

<그림 3> 선호의 불확정성

②기술의불명확성

기술이란 목표와 이를 달성하는 수단 사이에 존재하는 인과관계를 말한다. 여기서 인과관계는 수단이 목표달성에 과연 효과적인가? 하는 물음과 관련된다. 합리모형에서는 명확한 것으로 가정하지만 현실적으로 이러한 인과관계(因果關係)가 명확하지 않다는 것이 쓰레기통모형의 가정이다. 따라서 시행착오를 통하여 인과관계 파악할 수밖에 없다는 것이다.

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쓰레기통모형에서는 정책결정체제의 구성원들은 체제의 운행과정을 정확하게 이해하지 못하며 문제해결을 위해 어떤 수단이 적합한지를 사전에 충분히 알지 못한다고 본다.

정책결정체제는 단순한 시행착오(施行錯誤 ; trial and error)나 과거의 우연한 경험으로부터의 학습을 바탕으로 운행된다는 것이다.

<그림 4> 기술의 불명확성

<그림 5> 기술의 불명확성과 시행착오에 의한 수단의 선택

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③참여자의유동성(流動性)

참여자의 유동성은 정책결정체제를 구성하는 인원들의 잦은 교체를 의미하는 것으로 일시적 참여자라 하기도 한다.

이러한 현상은 정책결정체제 내에서 이념, 가치관, 욕구, 목표 등을 공유하는 세력들의 강약에 영향을 미친다.

정책결정과정에 대한 참여는 극도의 유동성을 띠며 심지어는 변덕스럽기까지 하다. 참여자들이 쏟는 시간과 노력의 양은 다르며 이들의 관여도 시간이 흐름에 따라 달라진다.

참여자들은 정책결정 과정에 유입되었다 일정한 기간이 지나면 유출된다(일시성). 이러한 현상은 대통령, 의회의원, 자치단체장 등 선출직 공무원의 임기, 장차관 등 정무직 공무원들의 임면(任免), 고위공직자들의 이동 등으로 인하여 주로 발생한다.

정책결정기구에 관여하는 사람의 경우 같은 사람이라 하더라도 시간의 흐름에 따라 정책결정에 참여하기도 하고 참여하지 않을 수도 있다.

또한 문제에 따라 같은 집단이나 조직에 속한 사람이라도 참여할 수도 있고 아니할 수도 있다는 것이다.

따라서 정책결정자 집단의 구성원이 변함에 따라 특정 문제가 정책으로 채택될 가능성이 달라진다.

이러한 이유로 말미암아 정책결정체제의 경계가 불확실하고 유동적이다. 또한 특정 종류의 선택에 대한 지지자와 의사결정자가 급속한 변화를 일으키게 된다.

아래 <그림 6>에서 정책결정체제를 예컨대 국회라고 하고 T1, T2, T3를 각각 17대, 18대, 19대 국회라 하자. A, B, C 등은 국회의원(정책결정자 ; 참여자)이라고 할 때, 시간이 지나면서 기존의 구성원 중에서 일부는 나가고 새로운 의원이 들어오고 있음을 알 수 있다. 이러한 현상을 참여자의 유동성이라 한다.

<그림 6> 참여자의 유동성(일시적 참여자)

또한 조직의 내부적인 합의는 존재하지 않으며 목표추구와 관련된 갈등이 상존(常存)하기 때문에 특정의 목표해석 방식을 지지하는 복수(複數)의 연합이 형성되고 일반적으로 가장 강력한 연합세력이 승리를 거둔다고 한다.

위 <그림 6>에서 정책결정자 집단의 구성원이 변함에 따라 연합형성의 판도가 달라지게 된다. 이리 하여 과거에는 관심을 끌지 못했거나 기각되었던 문제와 해결책이 T3의 기회(예컨대 19대 국회)를 만나 이를 지지하는 연합이 우세해지면서 공식적인 정책으로 채택된다(<그림 7> 참조).

아래 <그림 7>에서 T1, T2 시점은 정부가 문제에 관심을 갖고 해결책이 있으며 기회도 있으나 문제나 해결책의 채택에 찬성하는 참여자(정책결정자)가 정책결정체제 내에서 다수를 차지하지 못함으로써 채택에 실패한 경우다.

번면에 T3시점에서는 문제나 해결책을 지지하는 참여자들의 연합이 다수를 점하면서 채택이 되는 경우다. 이는 과거에 정책결정 기회에서는 문제나 해결책을 지지하지 않던 참여자들이 정책결정 기회의 장(場)에서 사라지게 되고 문제나 해결책에 호의적인 참여자가 등장함으로써(참여의 유동성) 이들의 연합이 다수를 형성하게 됨으로써 가능하게 된 것이다.

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<그림 7> 참여자의 유동성과 정책결정체제 내부의 연합형성

이로써 정책결정체제, 예컨대 의회라는 조직과 정책결정 절차와 같은 제도는 안정적인 구조를 지니지만(조직화돼 있지만) 특정의 문제나 해결책이 채택되는 것은 참여자의 유동성으로 인하여 조직화된 무정부상태(organized anarchy)라는 쓰레기통모형의 가정처럼 가변적이라는 것을 알 수 있다.

예컨대 국회의 특정 회기에서는 공식적 의제로 상정되어 다루어지긴 했으나 채택되지 못한 법안이 다음 회기나 국회의 원구성(院構成)에 변화가 옴으로써 정책화에 성공한 경우들이 많은데 이는 참여자의 유동성이나 선호의 불확정성으로 인하여 문제나 해결책의 채택 여부가 달라진다는 것을 잘 말해준다.

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⑶정책결정의 구성요소

정책결정은 기회, 문제, 해결책 및 참여자라는 4개의 비교적 독립적인 요소 또는 흐름(stream)에 의하여 이루어진다. 이러한 4개의 요소는 정책결정상황 또는 쓰레기통에 무질서하게 들어오고 나가며 정책결정은 이와 같은 구성요소들의 다양한 결합으로부터 나온다. 다양한 집단들이 영향력 확보를 위해 경쟁을 벌이는 과정에서 해결책과 문제가 서로 묶어지게 된다. 정책상황이 다양한 참여자와 문제 및 해결책에 문호가 개방되어 있을수록 그 결과는 예측이 어려워진다. 즉 쓰레기통모형은 고도의 유동적이고 일시적인 결정을 서술하고 있으며 해결책과 문제, 참여자, 그리고 기회가 결정의 결과를 창출한다고 주장하는 것이다.

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①정책결정 요소

ⅰ)기회(choice opportunities)

기회는 정책결정을 내리는 기회 또는 대안선택의 기회를 말한다. 정기국회나 임시국회 등 국회의 회기, 국무회의, 차관회의 등은 정책결정의 기회다. 선택기회는 다양한 종류의 문제와 해결책이 발생과 동시에 쏟아져 들어가는 하나의 쓰레기통으로 간주한다. 회합과정에서 참여자들 사이에 다양한 연합이 형성되어 우세한 연합이 정책결정에 영향력을 행사하게 된다.

ⅱ)문제(issues)

이는 해결을 요하는 사회상태를 가리키는데 정책결정은 문제의 존재를 전제조건으로 한다.

ⅲ)해결책(solutions)

문제의 해결책은 정책결정의 중요한 대상이 된다. 이때 문제에 따라서 해결책이 등장할 수도 있으나 거꾸로 해결책이 먼저 등장하고 문제가 탐색될 수도 있다(상호추적 참조). 합리모형, 만족모형, 점증모형 등은 문제에 따라 해결책을 모색하는 것으로 보지만 쓰레기통모형은 문제가 해결책에 시간적으로 선행할 수도 있고 해결책이 문제에 대해 시간적으로 선행할 수도 있다는 것을 가정한다.

ⅳ)참여자(participants)

참여자는 정책결정의 주체, 즉 정책결정자를 말한다. 예컨대 이들은 문제와 해결책을 알기도 하겠지만 모르는 경우도 있다. 시간의 흐름에 따라 동일한 사람이 같은 문제의 해결을 위해 참여할 수도 있고 아니할 수도 있다.

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②요소간의 관계

이들 4가지 요소는 상호 독립적인 흐름을 유지하면서 상호추적(追跡)하는 관계에 있다.

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ⅰ)독자적 운행

위의 4가지 요소는 상호유기적인 관련성을 갖고 움직이는 것이 아니라 서로 별개의 흐름을 가지면서 비교적 독자적・독립적으로 움직인다.

<그림 8> 정책결정 요소의 독자적 흐름

ⅱ)상호추적(相互追跡)

기회, 문제, 해결책이 독자적으로 운행을 하는 경우도 있으나 서로를 따라다니는 경우도 있다. 즉 문제가 해결책을 따라다닐 수도 있고 해결책이 문제를 따라다닐 수도 있다. 문제가 해결책을 따라다닌다는 것은 문제가 확인되면 문제를 해결하기 위한 수단을 탐색한다는 것을 말한다. 해결책이 문제를 따라다닌다는 것은 발견된 해결책으로써 해결할 수 있는 문제가 무엇인가를 탐색하는 현상을 말한다.

합리모형, 만족모형, 점증모형 등 대부분의 정책결정이론들은 문제가 확인되면 그 해결책을 모색하는 것으로 가정하며 그 역(逆)의 경우는 고려하지 않는다. 즉 이들 이론은 문제가 해결책을 추적하는 것으로만 본다.

반면 쓰레기통모형에서는 문제가 해결책을 추적하기도 하지만 해결책이 문제를 추적하기도 한다고 주장한다.

레이저광선의 예를 보자. 오늘날 레이저광선은 다양한 산업분야에서 활용되고 있다. 예컨대 의료용 레이저의 경우 애초에 특정 질병을 치료하기 위한 수단으로서 레이저광선을 개발한 것은 아니다. 만약 그랬다면 문제가 해결책을 추적한 경우가 된다. 레이저광선의 발명은 그런 목적으로 이루어진 것은 아니다. 레이저광선으로 어떤 문제를 해결할 수 있을 것인가를 탐색한 결과로서 질병문제의 해결에 접근하게 된 것이다. 이는 해결책이 문제를 추적한 경우다.

한편으로 군사적 문제의 해결책이나 음반제작, 금속절삭 등과 같은 문제의 해결책을 찾는 과정에서 레이저광선에 주목하게 됐다고 한다면 이는 문제가 해결책을 추적하는 경우다.

이러한 상호추적의 관계는 기회와 문제 사이, 그리고 기회와 해결책 사이에도 존재한다.

<그림 9> 상호추적

⑷정책결정

정책결정은 기회, 문제, 해결책 및 참여자라는 상호 독립적인 흐름이 우연한 기회에 합류(合流)함으로써 이루어진다고 한다. 다시 말해서 정책결정은 기회, 문제, 해결책 및 참여자의 함수라는 것이다.

예를 들면 어떤 문제가 존재하고 그것이 사회적으로 대단히 중요하다 하더라도 이를 해결할 수단이 없거나 그 심각성을 제대로 평가하는 사람이 결정체제 내부에 없거나, 설사 있다고 하더라도 극소수가 있다고 한다면 그 문제는 정책화하지 못한다. 또한 해결책이 있더라도 그 해결책을 지지하는 세력이 결정체제 내부에 존재하지 않거나 소수라면 역시 정책화하지 못하게 되며 반대의 경우도 마찬가지 결과를 초래한다.

그러나 결정과정의 참여자 중 다수가 그 문제를 지지하고 동시에 해결책이 존재하며 이를 공식정책화 할 수 있는 적절한 기회를 만나게 되면 그 문제는 공식정책화 하게 된다. 이처럼 문제, 기회, 해결책, 참여자가 우연한 계기에 합류하게 되면 문제가 공식정책으로 받아들여지게 된다는 것이 쓰레기통모형의 설명이다.

<그림 8> 정책결정요소의 결합형태

아래 <그림 10>은 문제와 해결책, 참여자 및 기회는 각기 상호 독립적인 흐름을 형성하고 있음을 보여 주고 있다. 네 개의 요소는 독자적으로 흘러 다니다가 두 개의 요소가 교차하기도 하고, 때로는 세 개의 요소가 우연히 교차하기도 한다.

그림에서 ①은 문제와 참여자가 교차하는 경우다. 그러나 해결책과 기회가 존재하지 않음으로 인하여 문제는 정책화에 실패한다.

②는 문제와 기회가 교차하는 경우로서, 이때는 문제가 정책으로 채택될 기회는 생겼으나 문제에 관심을 갖는 정책결정자도 없고 그 해결책도 없기 때문에 역시 정책화하지 못한다.

③, ④의 경우 역시 4개의 요소가 동시에 교차하지 못함으로 인하여 어떤 문제가 공식정책으로 채택되지 못하는 경우가 된다.

⑤는 4개의 요소가 동시에 교차하는 경우로서 문제의 해결책도 있고 그것을 지지하는 참여자가 정책결정체제의 다수 연합을 형성하며 문제를 채택할 기회가 발생한 경우다.

<그림 10> 쓰레기통 모형

⑸특징

이상에서 소개한 쓰레기통모형은 다음과 같은 여러 특징을 갖는다.

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①참여자 중심의 정책결정

정책결정을 위한 토의에 대한 접근권한을 누가 갖느냐, 그리고 선택권을 누가 차지하느냐를 둘러싸고 일어나는 투쟁이 의사결정에 있어서 주된 요인이 된다. 1970년대에 있었던 낙태아를 이용한 의학연구에 대한 정부의 지원을 둘러싼 논란을 예로 들 수 있다. 의사결정권이 의료계에 맡겨질 경우 정책은 그와 같은 연구를 지지하게 되며 낙태금지 운동단체의 견해를 고려하면 정책은 그러한 연구를 규제하게 된다. 이처럼 문제와 해결책의 성격은 증거에 대한 객관적인 검토보다는 누가 참여하는가에 보다 많이 근거하게 되었던 것이다.

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②문제와 해결책의 상호독립적 흐름과 상호추적

문제와 해결책은 상호독립적으로 발생할 수 있다. 어떤 경우에는 의사결정자들이 문제에 대한 새로운 해결책을 제시할 수가 있다. 그러나 어떤 경우에는 특정 해결책의 존재가 문제의 발견을 촉진시키기도 한다. 사람들은 컴퓨터에 의한 출판기술이 개발되기 훨씬 전부터 의사소통을 충분히 해왔다. 그러나 이러한 기술을 이용하여 정교한 차트나 그림을 생산할 수 있게 되자 관리자들은 이러한 새로운 해결책을 요하는 모든 종류의 문제를 탐색하게 되었다. 어떤 문제가 의도적으로 무시되는 것과 꼭 마찬가지로 어떤 해결책은 수용 불가능한 것으로 생각되기도 한다. 약물관련 범죄를 줄이기 위하여 약물사용 금지령을 해제하는 방법은, 그것이 오랜 역사를 지녔음에도 불구하고 미국에서는 사회적으로 수용되지 못했다. 쓰레기통모형은 의사결정이 신중한 선택을 하는 과정이라기보다는 일반적으로 승인된 문제와 수용 가능한 해결책을 연결 짓는 과정이라는 점을 강조한다.

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③우연성과 의도성의 혼합

쓰레기통모형은 의사결정이 어떻게 유도되고 조작되는가를 서술한다. 의사결정과정에 포함되는 특정의 문제와 해결책 및 참여자의 결합은 반드시 우연적일 필요는 없다. 의사결정에 있어서 우연성이 작동하는 것은 사실이지만 의도적인 행동도 작용한다.

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④합리모형과의 관계

쓰레기통모형은 합리모형과는 정반대의 입장에 서 있다. 합리모형은 고도의 조직화와 질서 속에서 정책결정이 이루어지는 것을 가정하는데 대하여 쓰레기통 모형은 조직화된 무질서 상황을 가정한다.

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⑤집단모형과의 관계

서로 갈등관계·경쟁관계에 있는 집단의 존재와 집단들 사이의 다양한 연합형성, 그리고 정책결정에 있어서 협상(協商)의 활용 등을 강조한다는 점에서는 집단모형과 유사하다. 그러나 의사결정과정이 집단모형에서 이루어지는 과정을 역행하는 경우도 있다. 즉 의사결정자는 집단모형에서처럼 먼저 문제를 분석하고 문제의 해결을 위한 대안을 탐색하는 것이 아니라 선택(결정)을 먼저 하고 난 다음 그러한 결정에 대한 지지의 확보를 추구한다는 것이 쓰레기통모형의 관점이다.

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Ⅱ. 반대에 의한 결정

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반대에 의한 결정(decision-making by objection)은 쿠바 미사일 위기 사례분석에서 도출된 이론으로서 쓰레기통모형을 발전시킨 것이다. 이 모형에서는 정책결정이 다음과 같은 일련의 과정을 거친다고 본다.

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⑴의사결정 절차

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①목표를 파악・확인한다. 쿠바미사일 위기에 직면한 미국 정부의 정책목표는 쿠바로부터 미사일을 제거하는 것이었다.

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②목표달성의 한 방법을 제시한다. 제시된 방법의 예를 들면 다음과 같다.

ⅰ) 쿠바에 대한 전면적인 군사공격 : 압도적인 군사력으로 인하여 효과성은 있을 것이지만 국제사회로부터 미국이 침략자라는 비난을 받을 소지가 커서 기각됨

ⅱ) 핵미사일 기지에 대한 정밀 폭격 : 전면적인 군사공격에 비하여 비용도 적게 들고 효과성이 높은 측면은 있으나 폭격 과정에서 기지주변의 민간인을 살상할 가능성이 높다는 이유로 기각됨

ⅲ) 후르시쵸프(당시 소련 수상)에게 직접적인 압력 행사 : 후르시쵸프가 거절하면 다른 방법이 없다는 이유로 기각됨

ⅳ) UN에 호소하는 방법 : 평화적인 해결책이긴 하지만 당시 제3세계 국가들의 찬성을 확보하는 것이 미지수라는 이유로 기각됨

ⅴ) 공중 및 해안 봉쇄 : 쿠바를 드나드는 모든 항공기와 선박의 출입을 공중과 해상에서 봉쇄하는 전략으로서 최종적인 안으로서 채택됨

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③이러한 案은 다음과 같은 결과 중 하나를 초래한다.

ⅰ)집행안(執行案)이 정책결정자 집단에 의해 재가(裁可)된다.

ⅱ)후원자의 부재(不在)로 인하여 기각된다(이는 쿠바 미사일 위기 시 대부분의 안이 당면했던 운명임).

ⅲ)안(案)에 대한 반대 : 이와 같은 반대는 案의 바람직하지 않은 결과의 측면에서 구성된다. 그러나 반대의 효과는 문제나 목표 및 해결책의 규명을 촉진시키는 것이다. “목표는 토의와 토론을 통해 발견된다.” 예를 들면 쿠바에 대한 전면적인 군사작전을 전개하면 미국이 국제사회로부터 침략자로 낙인찍히게 될 우려가 있다는 측면에서 반대의견이 제기되었다.

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④행동의 필요성이 없는 한 이러한 토의는 계속된다. 그와 같은 계기가 존재할 경우 새롭고 경쟁적인 행동대안이 제시된다.

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⑤행동의 계기가 나타나지 않으면 원래의 행동대안이 많은 토론 끝에 기각되는 것이 보통이며 새로운 案이 제의된다.

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⑵특징 및 의의

반대에 의한 결정은 의사결정이 갖는 선형적・합리적・순차적 성격이 아니라 환경이 의사결정자에 대해 갖는 역할을 강조하면서 의사결정의 자기규제적 성격을 강조한다.

제시된 행동대안은 새로운 목표를 노출시켜서 다른 행동대안의 제시를 초래한다. 이 모형에 대해서는 모호성이 의사결정에 있어서 지나친 비중을 차지한다는 점을 그 한계성으로 지적할 수 있다.

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Ⅲ. 흐름・창모형

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흐름・창모형(streams and windows model)은 킹던(J. W. Kingdon)이 보건과 교통정책분야를 대상으로 연구하면서 제시한 정책결정모형으로서 다중흐름모형이라고도 한다. 이 이론은 쓰레기통모형에서처럼 정책결정 상황을 조직화된 무정부 상태로 가정하고 상호 독립적으로 흐르는 3개의 흐름, 즉 문제의 흐름과 정치적 흐름, 그리고 정책의 흐름이 정책과정을 구성하며 이 3개의 흐름이 합류할 때 정책이 결정된다는 가정을 바탕으로 한다.

1)흐름(streams)

정책과정에는 상호 독립적으로 흐르는 문제의 흐름, 정치적 흐름 및 정책의 흐름 등 3개의 흐름이 존재한다.

<그림 11> 문제의 흐름, 정치적 흐름, 정책의 흐름

⑴문제의 흐름

문제의 흐름이란 ⅰ)특정 사회문제에 대한 공중과 정책결정자의 관심을 끌며, ⅱ)문제를 규정하고, ⅲ)문제해결을 위하여 새로운 정책을 적용하거나 아니면 문제가 시야에서 사라지도록 방치하게 하는 과정을 말한다.

이러한 과정을 통하여 문제의 흐름 중에서 부각되는 문제와 소멸되는 문제로 문제의 운명이 달라지게 된다(<그림. 11> 참조)

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부각된 문제에 대해서는 다음과 같은 상황이 뒤따른다.

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①문제에 대한 관심의 집중 : 사회적 자료의 정기적인 모니터링, ‘캘리포니아의 제안13운동(proposition 13)’과 같은 관심을 끄는 사건의 발생, 기존의 사업운영이나 의회의 사례연구 등과 같은 장치를 통한 환류를 통하여 문제에 대한 관심의 집중이 발생한다.

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②문제의 규정 : 이때 문제의 중요성이 부각되면 문제에 대한 규정이 수반된다. 문제의 규정은 가치관이나 비교 또는 범주화를 통하여 이루어지게 된다.

ⅰ)가치관 : 문제를 규정하는 사람이 보수주의자냐 아니면 자유주의자냐에 따라 문제의 소재나 성격이 달라지게 된다.

ⅱ)비교 : 동일한 문제라도 예를 들면 그 문제가 미국에서 존재하느냐 러시아에서 발생했느냐에 따라 성격이 달라지게 된다.

ⅲ)범주화 : 예를 들면 대중교통의 문제가 ‘장애자를 위한 교통’의 문제인가 아니면‘ 민권운동’의 문제인가 하는 것이다. 문제의 범주화는 문제해결 방법에 있어서 대단히 중요하다. 예컨대 2층버스 운행과 관련하여 장애자를 위한 교통의 문제로 인식하면 1층은 당연히 장애자 우선사용으로, 민권운동의 문제라면 1층은 흑백인종의 평등한 사용으로 문제해결 방법이 논의될 것이다.

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⑵정치적 흐름

정부의제 즉 해결되어야 할 쟁점이나 문제의 목록이 형성되는 과정이다. 위 <그림 11>에서 정부의제 A와 정부의제 B가 해결되어야 할 문제의 목록으로서 정치적 흐름을 형성한다.

이는 정책결정체제의 심각한 고려대상이 되는 문제들로서 공식의제에 해당한다.

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정치적 흐름은 다음과 같은 일련의 과정으로 구성된다.

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①정부의제의 형성 : 정부의제는 국민적 정서, 조직화된 이익의 관점, 정부자체 내의 변동(인사이동, 부처간의 관할권 분쟁의 해결 등) 등의 상호작용의 결과 형성된다.

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②의제형성 과정에 있어서 주요 참여자 : 공적인 무대에 잘 등장하는 사람들, 예를 들면 고위공직자나 대통령 참모 등과 같은 행정부 인사, 국회의원, 언론인, 이익집단 등의 가시권(可視圈) 참여자가 의제형성에 있어서 중요한 역할을 한다.

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③합의(consensus)의 형성 : 합의는 이상의 집단 상호간의 협상에 의해 달성되는데 일정한 시점에 이르면 정책결의에 있어서 ‘대우를 받거나’ 제외되지 않기를 바라는 참여자들의 여망이 강화됨으로 인한 집중효과(tilt effect)가 발생한다.

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⑶정책의 흐름

결정의제, 즉 문제의 해결을 위해 정책결정자가 정책을 선택하는데 필요한 대안의 목록이 형성되는 과정이다.

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이 과정은 결정의제의 형성으로부터 시작하여 정리단계(softening-up phase), 아이디어의 생존, 합의형성 및 집중효과(tilt effect) 순으로 발전해 간다.

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①주요 참여자 : 이 흐름에서는 비정치적 인물, 지식인 등의 정책창도자, 비가시권(非可視圈) 인사가 중요한 역할을 한다.

ⅰ)정책창도자(policy entrepreneurs) : 특정 정책의 변화에 대해 오랜 동안, 그리고 깊은 이해관계와 관심을 가진 사람을 정책창도자라 하는데 정책의 흐름에서는 이들의 아이디어와 역할이 두드러지게 된다.

ⅱ)비가시권 집단(hidden cluster) : 공적인 무대에 잘 등장하지 않는 집단으로서 정책대안을 마련하는데 필요한 전문적 식견과 경험을 바탕으로 실무적인 일에 종사한다. 직업공무원, 학자, 조사연구원, 의회 전문위원, 관리예산처, 이익집단 등도 중요한 참여자로서 활동한다.

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②정리단계(softening-up phase) : 이 단계에서는 예비적 타진책(trial balloons)의 발동이 이루어진다. 즉 특정 문제의 해결책에 관한 다양한 제의가 공공연히 또는 은밀히 제시된다. 예비적 타진책의 발동이란 애드벌룬을 공중에 띄우듯 특정의 안(案)을 제시하여 반응을 보는 것을 말한다. 언론이나 SNS 등의 매체를 통하여 예비적 타진책을 제시할 수도 있고 대안을 마련하는 집단 내부에서 제시할 수도 있다.

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③아이디어의 생존 : 이렇게 제시된 아이디어들은 기술적 타당성, 사회전반의 가치에 대한 수용성(부합성), 정책흐름의 참여자들이 어떠한 미래의 제약을 예측하는가의 기준에 의하여 그 생존 여부가 결정된다.

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④합의의 형성 : 정책의 흐름에서는 정치적 흐름에서 협상에 의하여 합의가 형성되는 것과는 달리 정책흐름의 참여자들 사이의 설득, 합리적 주장 등에 의하여 합의가 형성된다.

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⑤집중효과(tilt effect) : 쏠림효과 또는 경도효과(傾倒效果)라 부를 수도 있다. 문제가 해결대안과 연결될 수 있고 해결책 자체가 너무 새롭거나 급진적이지 않다고 인식될 때 집중효과가 일어난다. 즉 점증적인 대안이 환영받는다고 할 수 있다.

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⑷정책결정

문제의 흐름, 정치적 흐름, 정책의 흐름이 합류할 때 정책이 결정된다. 여기서 정책이 결정된다는 것은 어떤 문제가 공식적인 정책으로서 채택되고 그 문제 해결을 위한 대안이 선택된다는 것을 뜻한다.

<그림 12> 정책결정

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2)정책창(政策窓)

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특정 문제에 대하여 조처를 취할 수 있는 기회 또는 계기를 정책창이라 부른다. 정책창은 열리기도 하고 닫히기도 한다.

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⑴정책창의 열림과 닫힘

①정책창의 열림

정책창이 열린다고 하는 것은 특정 문제에 대하여 조처를 취할 수 있는 기회가 오는 것을 말한다. 이러한 정책창은 스스로 열리며 짧은 기간 동안에만 열린다.

정책창은 ⅰ)정권의 교체, ⅱ)국민정서의 변화, ⅲ)시급한 공공문제의 대두, ⅳ)돌발적인 큰 사건의 발생, ⅴ)의회의 변동 등에 의하여 열리게 된다.

이는 정부의제의 재구축을 초래하는 창의 열림과 결정의제의 재구축을 초래하는 창의 열림으로 다시 나눌 수 있다. 전자는 문제흐름이나 정치적 흐름 중 어느 하나에 있어서 사태발전의 결과로서 나타나며 후자는 3개 흐름 모두의 합류가 필요하다.

후자의 경우에 정책창도자의 역할이 대단히 중요하다.

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②정책창의 닫힘

정책창은 정책결정의 필요성이 소멸되었거나 결정이 불가능할 경우에 닫힌다.

정책창은 다음과 같은 경우에 닫히게 된다. ⅰ)결정이나 조처가 취해졌을 경우, ⅱ)행동화가 불가능한 경우, ⅲ)정책창을 열게 된 사건이 사라진 경우, ⅳ)정책창을 연 인사들의 변동이 있을 경우, 및 ⅴ)대안이 없을 경우

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3)정책창도자(政策唱導者)

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⑴개념

특정 정책의 변화에 대해 오랜 기간 동안, 그리고 깊은 이해관계와 관심을 가진 사람을 말한다. 정책선도자(政策先導者)라고도 한다. 이들은 기대되는 미래의 이득을 위해서 자신의 자원(시간, 에너지, 명성, 돈 등)을 기꺼이 투자하는 정책옹호자들(policy advocates)이다.

정책창도가들은 특별한 일정한 지위에 국한되는 것은 아니다. 공공조직의 어떠한 계층에서도 나타날 수 있으며 공선된 관리(官吏)나 임명된 관리를 가리지 않는다. 또한 이들은 정부 내 뿐만 아니라 정부밖에 위치할 수도 있다.

예컨대 1960년대 미국에서 흑인 민권운동을 주도한 마틴 루터 킹(Martin Luther King Jr.) 목사를 정책창도자의 대표적인 예로 들 수 있다.​​

기존정책의 변화나 새로운 정책의 도입 등을 위하여 정부에 압력을 가하거나 사회적인 분위기 조성에 앞장서는 인사들을 볼 수 있는데 이들 역시 정책창도자라 할 수 있다. 의원입법(議員立法)의 경우 의원 단독 또는 복수의 국회의원이 연명으로 입법발의를 하는 사례들을 많이 볼 수 있는데 이때 발의자 또는 대표발의자를 정책창도자라 할 수 있다.

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⑵정책창도의 동기・유인(誘因)

정책창도가들이 특정 정책을 옹호하는 것은 다음과 같은 동기에 기인하는 것으로 지적된다.

ⅰ)창도자 자신의 개인적 이익의 증대(직위의 고수, 기관의 확장, 개인적 경력의 확대 등),

ⅱ)자신들이 지닌 가치관의 실현,

ⅲ)정책광(政策狂 : 단순히 권력의 주변에 있는 것을 즐기는 경우)

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⑶특징

정책창도가는 다음과 같은 여러 특징을 갖는다.

ⅰ)특정 프로그램에 대하여 깊은 관심을 갖는다.

ⅱ)강력한 관리자다. 정책창도자들은 지지를 확보하고 아이디어를 실현시키는데 능숙하다.

ⅲ)기관과 기관을 옮아 다니는 일반행정가들과는 달리 정책창도자들은 쇄신을 성공적으로 집행하기 위한 전문성과 네트웍을 개발한다.

ⅳ)정부의 기존 제도적 틀을 초월하는 경우가 있다. 따라서 정책창도자들은 혜택뿐만 아니라 심각한 해악을 초래할 수도 있다. 특히 창도자 자신의 개인적 이익의 증대가 주된 동기로 작동할 경우에 심각한 해악을 초래할 가능성이 높다.